以管资本为主  国资监管职能转变：“管资本”管什么，怎么管

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党的十九届四中全会作出“形成以管资本为主的国有资产监管体制”的决策部署，国资监管重磅文件就迅速落地。11月27日，记者从国资委召开的政策吹风会上获悉，《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（简称“《实施意见》”）已于11月11日正式印发。

这是继《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》之后，在完善国有资产监管体制机制方面推出的又一项重要的顶层设计。业界普遍认为，在深化国资国企改革的背景下，《实施意见》深刻回答了什么是管资本、如何管资本等一系列问题，是加快国有资产监管职能转变的行动指南，必将有力促进国有经济的高质量发展。

管资本突出五项职能

当前，我国国资国企发展进入了国有资产资本化、国有企业股权多元化的发展阶段，国资监管须加快实现从管企业到管资本转变，更好适应市场化、法治化、国际化发展趋势。国资委主任郝鹏不久前撰文指出，“管企业”更多强调直接管理国有企业；

“管资本”更加尊重企业市场主体地位和企业法人财产权。这就要求我们坚持政企分开、政资分开，进一步厘清国资监管机构的职责边界，切实转变直接管理的监管理念，更多依托产权关系和资本纽带、更多依靠公司章程和法人治理结构、更多采取行使股东权和发挥董事作用等手段履行出资人职责，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

《实施意见》围绕“管资本”的主线，从总体要求、重点措施、主要路径、支撑保障四个维度，构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。根据新形势新任务，针对当前国有资产监管越位、缺位、错位问题，《实施意见》从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面作出全方位、根本性转变。

包括从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管，从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段，从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。“《实施意见》进一步细化明确了管资本的实质内涵,突出五项职能。” 国资委副主任翁杰明表示，国资监管重点举措可概括为“5个聚焦、5个管好”。

具体来说，聚焦优化国有资本配置，管好资本布局，通过加强整体调控，构建全国国有资本规划体系，引导企业聚焦主责主业，进一步发挥国有资本功能作用；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作，通过加强国有资本运作统筹谋划和基础管理，更好发挥国有资本投资、运营公司的功能作用，进一步提高国有资本运营效率；

聚焦提高国有资本回报，管好资本收益，通过完善考核指标体系，发挥考核导向作用，推动资本预算市场化运作，进一步促进国有资产保值增值；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全，通过健全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度，构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环，进一步筑牢防止国有资产流失的底线；聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设，坚持“两个一以贯之”，坚持管资本就要管党建，进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。

在优化管资本的方式手段方面，《实施意见》强调坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，在明确管资本重点内容的基础上，同步调整优化监管方式，实现监管职能与方式相互融合、相互促进，增强向管资本转变的系统性和有效性。主要包括以国资委权力责任清单为基础，厘清职责边界；以法人治理结构为载体，规范行权履职；以分类授权放权为手段，激发企业活力；以加强事中事后监管为重点，提高监管效能。

两类公司担当重任

“《实施意见》的出台意味着以管资本为主的国资监管改革进入了新的实施阶段，是促进以管资本为主的国资机关职能转变落地的重要举措。” 北京大学法学院教授蒋大兴认为，在国企实践中，如何进行“管资本为主”的转型，仍然存在很多理解差异，直接影响到国资监管体制的顺畅改革。为此，国资委适时出台《实施意见》全面具体提出“管资本”战略的实现方式，对于尊重国企的主体地位，让国资监管回归理性途径具有现实意义。

据了解，国资委在扎实推进职能转变方面已取得积极进展。强化管资本职能，调整优化国有资本布局，完善投资监督管理体系，指导21家国有资本投资、运营公司试点企业深入推进改革试点工作，加强国有资产监督，加大违规经营投资责任追究力度。

今年6月印发《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，列入5大类、35项授权放权事项。改进监管方式手段，建设全国国资国企在线监管系统，编制并及时修订国务院国资委权力和责任清单（试行），截至今年10月，国务院国资委现行有效规章27件、规范性文件207件，国资监管的法规制度框架基本健全。

“党的十九届四中全会关于‘形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用’的精神，确立了当前和今后一个时期国有资产监管体制改革的目标和任务。”翁杰明表示，一方面进一步强调了以管资本为主的要求，另一方面更加突出了国有资产监督，明确了寓监督于管理的要求。

这就需要国资委以《实施意见》为基础，进一步推动国资监管职能转变，加强国有资产监管，防止国有资产流失，守护好全体人民共同财富；同时更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用，加大对企业授权放权力度，赋予企业更多自主权，进一步强化国有企业市场主体地位。

改组组建国有资本投资公司、运营公司（简称两类公司），是以管资本为主转变国有资产监管职能的重要举措。作为国资国企重镇，上海市实施了“国资委、投资运营公司、国有企业”联动改革。

上海市国资委党委副书记董勤表示，上海市国资委强化规划与监管职责，授权国有资本投资运营公司履行“规划投资、财务管理、国有产股权变动、资产评估核准备案和企业章程修订”等5项职能。国有资本投资运营公司丰富功能，加快国有资本流动、盘活存量吸引增量，在深化国有企业改革发展中发挥积极作用。

国有企业贯彻落实区域性综改试验实施方案和行动计划，完成17组28家企业重组整合，科创板上市企业及储备企业总量近40家，整体和核心业务资产上市企业占比达到2/3。

“运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，上接国有资产出资人代表机构，下接资本运作和企业经营，是落实管资本为主要求，将国资监管要求转化为股东意志、进而落实到市场行为的重要载体和枢纽。”中国国新党委书记、董事长周渝波表示，开展国有资本运营，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持独立专业决策，也要更好落实出资人代表机构的导向意志，服务国家重大战略、区域发展战略和产业政策规划。

随着改革的深入，两类公司需主动适应监管方式的重大转变。《实施意见》提出，国务院国资委将实行清单管理，注重通过法人治理结构履职，并根据不同企业特点，有针对性地开展授权放权。国资委印发的授权放权清单（2019年版），明确了35项授权放权事项，中国国新作为运营公司承接了其中30项；近期，国资委还修订编制了权力和责任清单，这对中国国新等企业加快转换经营机制、深化内部改革都具有重要意义。

“转变监管方式既是国资委坚持市场化改革方向、激发企业微观主体活力的重要举措，也对运营公司适应管资本为主、完善管控模式提出了明确要求。”周渝波表示，对运营公司而言，既要健全治理结构、完善组织体系，确保授权“接得住”；也要优化管控模式、提升管理能力，确保自身“管得好”。

以管资本为主  国资监管职能转变：“管资本”管什么，怎么管