专家解读《2015年食品安全重点工作安排》

新闻中国采编网 中国新闻采编网 谋定研究中国智库网 经信研究 国研智库 国情讲坛 万赢信采编：坚持问题导向，着力加强源头治理，强化过程监管，完善法律法规，构建统一权威监管体系，提高食品安全治理能力，切实保障“从农田到餐桌”食品安全。日前，国务院办公厅印发了《2015年食品安全重点工作安排》（以下简称《安排》），对2015年全国食品安全重点工作作出部署。为此，本报刊发中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波，人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师郑风田 ，国家行政学院副教授胡颖廉对《安排》内容的深刻解读。

食品安全监管稳步常态化

□ 罗云波中国农业大学食品科学与营养工程学院院长

2015食品安全重点工作安排覆盖七个方面，明确细化出三十个点，点面结合，虽面面俱到却又重点突出。认真学习后，我从我的角度总结为：重建设，严监管，抓落实。

重建设

首先是监管重点在问题清单中一一列出，强调知己知彼，知根知底，摸清现状，心里有数。问题清单突显环境对食品安全的重要性和当前的紧迫性：农药兽药残留问题，化肥、农药兽药等投入品使用问题，病死畜禽无害化处理问题，农产品产地重金属污染问题，种养业用水污染问题，持久性有机物污染问题等都和环境紧密相关，和食品安全直接相关。找到问题和列出问题，本身也是解决问题的重要部分，强调从源头开始治理，找问题和想办法相辅相成，一气呵成。专项整治是建设，标准制定是建设，追溯体系是建设，行为规范是建设，餐桌治理是建设，风险交流和科普教育更是建设，用建设的态度来解决已经存在的老问题和将要出现的新问题，既是积极务实的选择，也是理性的精神。其中引人注目的亮点有六个方面，“十三五”国家食品安全治理体系和治理能力建设规划的编制，统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台的建立，食品生产经营许可改革，保健食品审评审批制度改革，食品生产经营企业分级分类管理制度，以及基层执法装备的配备，另外，国家食品安全监管体系“十二五”规划项目，基层的预算内基本建设投资和转移支付投入力度都会加大。这些实实在在的体系建设，都会在这一年和以后的若干年，持续地发挥作用。建设的理念和建设的内容，是为食品安全工作稳步进入常态化夯实基础。

严监管

保持高压态势，巩固既往成果，取得更大战绩。对违法违规企业食品安全主体进行责任追究，依法加大行政处罚力度，推进处罚结果公开。同时，严肃追究失职渎职工作人员责任。继续强调严厉打击非法添加有毒有害物质、病死畜禽收购屠宰、私屠滥宰、农资制假售假等违法违规行为，继续打击无证无照、销售和使用无合法来源食品和原料、侵权仿冒等违法违规行为，强化进出口食品监管和风险管控，严格进口食品准入和回顾性检查，严格实施进口食品境外生产企业注册。两次明确提到行政执法与刑事司法衔接的问题，强调要推动公安机关食品安全犯罪侦查队伍建设，充实人员力量。同时，也强调对食品安全监管执法本身的监管，全面落实监管执法责任制，完善纠错问责机制，强化制约监督，加大问责力度。在行政执法程序得以进一步完善，执法操作流程得以进一步规范的基础上，食用农产品和食品安全风险监测和监督抽检计划逐一实施，进一步继续强化食品生产经营全过程监管。重心下移和保障下倾，都是确保最初一平方公里和最后一公里的安全，抓好“餐桌污染”的治理。监管的严格和监管的力度，是为食品安全工作常态化运行保驾护航。

抓落实

首先是明晰权利范围和边界，进一步理顺部门之间，以及地区之间的协调联动，对严重失信者的惩戒，也力求跨区域、跨部门联合惩戒。堵漏洞抓疏导，比如研究建立餐饮服务单位排放付费及餐厨废弃物收运、处理企业资质管理等制度，加大餐厨废弃物处理利用力度，这就是对地沟油泛滥从源头抓落实。再次专门提出奶粉的问题，引入食品安全审计的新鲜概念，组织对婴幼儿配方乳粉生产企业开展食品安全审计。社会共治平台及其激励机制，投诉举报渠道的畅通，举报奖励专项资金的落实，以及村级监管员队伍的逐步建立，另外值得一提的是地方领导干部食品安全知识专题培训，提高处在食品安全第一线的地方领导干部的食品安全工作决策能力和管理水平。这些举措都旨在让监管能落到实处，不会陷入上有政策下有对策的尴尬，走出“基层难、执行难”的怪圈。落实的广度和落实的程度，是食品安全工作常态化运行的根本所在。

引领食品安全治理新常态

□ 胡颖廉

国家行政学院副教授

确保食品安全是全面建设小康社会的关键环节，创新食品安全治理是全面深化改革的重要内容，实现最严格食品安全监管是全面推进依法治国的有力抓手。习近平总书记指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对执政能力的重大考验。国务院办公厅印发的《2015年食品安全重点工作安排》（以下简称《工作安排》）从找问题、抓改革、出实招入手，打造治理体系和治理能力升级版，主动适应食品安全新常态。

以问题为工作导向

民以食为天，食以安为先。要让民众对改革有更多获得感，必须保障食品安全这一基本民生。《工作安排》结合当前经济新常态特征，系统梳理与日常消费关系紧密的食品品种、产业和区域，根据“点、线、面”的逻辑架构，着力解决食品安全突出问题。

一是“点”，围绕重点品种加大整治力度。由于环境对发展的承载能力已接近上限，土壤、水体等环境污染问题严峻，食用农产品源头治理压力加大。必须严格管控化肥、农药兽药等投入品使用，加大粮食、畜禽、农资等监管力度。强化县乡农产品质量安全监管能力，探索建立食用农产品产地准出与市场准入管理衔接机制。在食品生产经营环节，围绕婴幼儿配方乳粉、婴幼儿辅助食品、乳制品、肉制品、食用植物油、“大桶水”、白酒等重点大宗食品开展综合治理。针对超范围、超剂量使用食品添加剂和食品中非法添加非食用物质、食品中检出塑化剂、食品标签标识不符合规定等突出问题，开展专项治理。严格进口食品准入和回顾性检查，严格实施进口食品境外生产企业注册。

二是“线”，抓住重点企业和新型业态等“关键少数”。简政放权放宽了事前准入门槛，食品生产经营主体数量呈“井喷”出现，市场竞争更加激烈。经济下行带来的生存压力势必影响到企业诚信守法观念和质量安全意识，一些非法利益链条的形成极易导致“破窗效应”。因此要加强对大型食品生产加工、流通餐饮企业的监督检查，规范对小作坊、摊贩等的管理，继续打击无证无照、销售和使用无合法来源食品和原料。与此同时，随着模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流。第三方餐饮服务平台、O2O食品零售等新业态、新商业模式层出不穷，将带来安全隐患新形态、违法违规行为新类型。监管部门需要未雨绸缪，主动应对未来未知风险。

三是“面”，排查和防控重点区域风险。在新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协同推进过程中，食品安全问题容易引发区域性和系统性风险。有必要加大对农产品主产区、食品加工业聚集区、农产品和食品批发市场、农村集贸市场、城乡结合部等重点区域的监管力度。加强对学校食堂、旅游景区、繁华商圈、交通枢纽等就餐人员密集场所的监管，对农村集体聚餐进行指导，防范食物中毒事故发生。具体要开展食品生产经营主体基本情况统计调查，制定实施农产品和食品安全风险监测和监督抽检计划，加强结果分析研判。在此基础上制定风险清单，根据风险特征明确关键节点、责任人、检查频次等内容。

全面深化改革提升治理能力

转变政府职能是行政管理体制改革的关键，食品安全则是考量政府职能转变的重要标尺。《工作安排》从机构队伍专业化、监管模式科学化、工作格局系统化三个层面深入推进改革，全面提升食品安全治理能力。

一是突出食品安全首要职责，完善统一权威监管体系。当前食品安全监管任务繁重，而体制改革仍处于过渡期。要合理划分各级食品安全监管事权关系，强化各级食品安全委员会综合协调作用。加快完成市、县食品安全监管机构改革任务，抓紧职能调整、人员划转、技术资源整合，充实专业技术力量，尽快实现正常运转。尤其要健全乡镇（街道）或区域食品安全监管派出机构，研究建立有关管理制度，着力解决基层监管能力薄弱问题，打通“最后一公里”。完善基层食品安全网格化管理体系和责任体系，改变“牛栏关猫”的状况，防止食品安全在第一线失守。值得注意的是，综合设置市场监管机构的地方，要以实事求是的态度对待工作，把食品安全作为综合执法的首要责任。

二是将风险分析、日常监管和应急处置有机结合，优化食品安全监管模式。从理论上说，食品安全监管要顺次解决风险隐患、违规行为、危机事件三类问题。

首先是提高风险监测和评估能力，完善食物中非食用物质名单，开展相关检验方法研究。建立部门间风险监测数据共享与分析机制，提高大数据利用度。其次是提高全过程日常监管能力，用科学监管的规则和方法开展分类分级重点监管，健全以随机抽检、飞行检查、动态监督为主要手段的日常监督检查制度，立体式监控违法违规行为。最后是提高应急能力，强化跨区域、跨部门应急协作和信息通报机制，建立覆盖全国的突发事件信息直报网和舆情监测网，健全国家食品安全应急体系。

三是用好“钱袋子”，借力“笔杆子”，亮出“刀把子”，构筑食品安全工作格局。食品安全不是监管部门一家的事，而是各级地方政府承担的属地责任，必须综合发挥资金投入的激励作用、宣教科普的引导作用和刑事司法的威慑作用。一要加大投入力度，加强技术创新和基层执法装备配备，强化检验检测能力建设，加快信息化建设步伐。持续开展“餐桌污染”治理，扩大食品安全城市和农产品质量安全县创建试点工作。二要强化宣传引导，动员社会力量参与食品安全公益宣传和科普工作，提高公众食品基本安全知晓率。三要加快出台行刑衔接的指导意见，继续推动公安机关“食药警察”队伍建设，依法严惩食品安全违法犯罪行为。

在法治框架下探索新招实招

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，对食品安全监管工作提出新的要求。《工作安排》着重强调健全法规标准，在严守法治的框架下探索“两张清单”，进一步推进食品安全治理体系现代化。

一方面是法无授权不可为，用“权力清单”优化市场准入。理想的治理体系应减少企业行政许可负担，通过优化市场准入和退出机制提升产业整体素质。例如积极稳步推进食品生产经营许可改革，逐步扩大保健食品备案范围。制修订食品安全标准，加快形成符合我国国情和国际通行做法的食品安全国家标准体系。推进食品安全信用体系建设，探索建立统一的食品信用分级分类标准，构建守信激励、失信联合惩戒机制。开展食品安全责任保险试点，探索建立政府、保险机构、企业、消费者多方激励约束机制。继续推进婴幼儿配方乳粉企业兼并重组，组织对其开展食品安全审计等等。

另一方面是法有规定必须为，用“责任清单”约束企业行为。企业是食品安全的第一管理方、知情者和责任人，其行为贯穿全产业链条。监管部门应在资金、设备等微观要素上少设“路障”，在市场行为规则上多设“路标”，培育食品企业的主体责任意识。譬如加强执法规范化、信息化建设，全面落实监管执法责任制。探索建立食品检查员制度，加大企业现场监督检查和现场行政处罚力度。建立统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台，加快建设“农田到餐桌”全程可追溯体系。建立食品生产企业风险问题报告制度，督促食品经营者履行进货查验和查验登记义务，在餐饮服务单位推行“明厨亮灶”。研究建立餐饮服务单位排放付费即餐厨废弃物收运、处理企业资质管理制度。

党和政府的一切工作都是为了人民的利益，柴米油盐的安全就是人民的突出愿望。除了政府监管，还应积极发挥市场机制和社会监督的作用。只有以改革为动力，以法治为保障，才能从根本上提升食品安全治理水平，为全面建设小康社会夯实基础。

围绕七大重点提升食品安全

□ 邓风田人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师

食品安全一直是全民最关注的问题之一，如何提升我国食品安全治理水平十分重要。近日国务院办公厅印发《2015年食品安全重点工作安排》，对2015年全国食品安全重点工作作出部署。工作安排从七个层面提升中国食品安全水平。既有针对近年来问题异常突出的农产食品源头治理方面的工作安排，也有针对食品安全相关法律法规标准的制定修改完善的布置；既有针对食品安全核心主体企业的责任落实办法，也有构造食品安全风险沟通与风险交流的工作安排；既有完善中国食品监管体系最后一公里的政策措施，加强着眼监管硬件与软件能力提升的工作安排，也有落实监管责任的考评体系布置。通过这七大层面的工作安排，逐步提升中国的食品安全水平。

坚持问题导向治源头抓重点

食品安全涉及到近2亿的小农户，又有几十万家小作坊，产业链从田头到餐桌还十分漫长。虽然工作十分复杂，但近年来我国食品安全问题主要有以下三个方面，其一是农产品和食品源头生产，施用过量的化肥农药，土壤污染严重；其二是涉及整个产业链的，主要包括婴幼儿奶粉、肉制品、食用油等问题较多，其三是某些专门区域问题屡现，比如城乡结合部。针对这些特点，今年的工作安排通过四个方面的布置去逐条治理。

针对农产品和食品的源头治理，主要开展食用农产品质量安全专项整治，采取完善标准、制定行为规范、加强抽检、建立追溯体系等措施，综合治理农药兽药残留超标，对重点污染区域进行安全治理。而针对婴幼儿配方乳粉、肉制品、食用油 、“大桶水”、白酒等要加强全过程监管，保证产业链无缝对接无死角。针对超范围、超限量使用食品添加剂和食品中非法添加非食用物质、食品中检出塑化剂、食品标签标识不符合规定等突出问题，开展专项治理，规范生产行为。对小作坊、摊贩、网络销售等的管理要严加监管，打击无证无照行为。

针对某些风险高发区域，比如农产品主产区、食品加工业集聚区、农产品和食品批发市场、农村集贸市场、城乡结合部等，还有学校食堂、旅游景区、交通枢纽等就餐人员密集场所等加强监管力度。

除了上述重点与难点外，加强“面”上的抽检等工作，制定并实施农产品和食品安全风险监测和监督抽检计划，加大监测抽检力度，加强结果分析研判，及时发现问题、消除隐患。完善抽检信息公布方式，依法公布抽检信息。

针对这些高发问题，监管部门要持续保持高压严打态势。针对严重危害食品安全的突出问题，强化刑事责任追究，依法严惩食品安全违法犯罪行为。

完善法律法规体系构建食品安全法治秩序

没有规矩无以成方圆，过去由于我国食品安全工作分散在多部门，导致相关法律法规标准存在许多问题，要么不完善，要么太滞后，要么相互打架。对这些相关规定进行基础层面的梳理，并逐步加以解决。今年的工作安排既要推动包括《食品安全法》《农产品质量安全法》《农药管理条例》《生猪屠宰管理条例》等立法与修订，也要加快对食品安全法规、规章和规范性文件清理。既要推进小作坊和食品摊贩管理的地方立法工作，也要完善制度规范，制修订食品生产经营许可、监督检查、食品召回、标识等监督管理、风险监测、风险评估等规章制度。

食品安全工作也需要制度政策创新，今年工作提出在经营许可方面加快改革，要加快研究制定食品生产经营企业分级分类管理制度，深化保健食品审评审批制度改革，逐步扩大备案范围。探索建立食品检查员制度，加大企业现场监督检查和现场行政处罚力度。

针对我国现行食品安全标准滞后混乱等问题，今年的工作安排还提出对现有食品安全国家标准进行清理整合，加强重点、急需标准的制修订工作，开展重点标准的跟踪评价。在执法规范化建设方面，提出规范执法操作流程，量化自由裁量标准，统一执法文书，统一执法标识，依法实施行政许可、行政处罚、行政收费和行政检查等行为。建立执法活动全过程记录制度，依法公开行政处罚信息，推动执法联动和区域合作。全面落实监管执法责任制，完善纠错问责机制。

通过上述层面的工作，逐步完善我国食品安全方面的法律法规与标准体系，既相互衔接不留死角，又整体统一适合国情。

强化企业责任，落实责任主体

企业是食品安全生产的第一责任人，抓好了这个层面的工作，就抓住了工作的牛鼻子。食品安全是生产出来的，不是监管出来的。所以健全企业质量安全管理制度，完善企业主体责任体系非常重要。今年的工作安排是全面落实企业主体责任，扩大食品质量安全授权制度试点，建立食品生产经营企业风险问题报告制度和全过程质量安全记录制度。进一步完善企业信用记录，依法及时公布严重违法食品生产经营者相关信息，

从长远看要一定要强化信用体系建设，构建守信激励、失信惩戒的机制。今年对推进食品安全信用体系建设进行了工作布置。依法及时公布严重违法食品生产经营者相关信息，加大对严重失信者的惩戒力度，建立跨区域、跨部门联合惩戒机制。

强化宣传和应急处置，提高风险管控水平

食品安全事件如果报道不慎很容易引起恐慌。食品安全信息在传播中存在巨大的放大风险。如何加强各利益相关主体间的风险交流，健全风险预警工作体系，加强舆情监测和风险隐患预判十分重要。今年的工作布置提出要强化宣传引导，完善新闻发言人制度和食品安全信息发布制度，及时发布权威信息、消费提示和风险警示，曝光违法违规行为。加强与媒体沟通，主动回应社会关切。要积极发挥第三方在食品安全风险交流工作中的作用，建立健全大型企业风险交流机制，强化行业预警交流。开展全国食品安全宣传周等重点宣传活动， 强化食品安全科普网点建设。

提高应急能力，也要强化跨区域、跨部门应急协作与信息通报机制， 建立健全上下贯通、高效运转的国家食品安全应急体系。督促指导食品生产经营企业特别是大型企业建立事故防范、处置、报告等工作制度。

构建统一权威监管体系，提高食品安全治理能力

我国食品安全机构自去年进行重大调整以来，国家层面与省级层面机构已调整到位。目前比较薄弱的是县乡监管体系。如何加强县乡基层监管力量，完善基层食品安全网格化管理体系和责任体系，打通“最后一公里”十分重要。今年工作布置提出合理划分省、市、县、乡级食品安全监管事权关系。加快完成市、县级食品安全监管机构改革任务，抓紧职能调整、人员划转、技术资源整合，充实专业技术力量，尽快实现正常运转。健全乡镇（街道）或区域食品安全监管派出机构，建立重心下移、保障下倾的工作机制， 强化县乡农产品质量安全监管能力，健全乡镇或区域性农产品质量安全监管机构，逐步建立村级监管员队伍。

食品安全监管仅靠政府是远远不够的，因为涉及到太多的环节参与，必须完善社会共治体系来布下天网，搭建社会共治平台十分重要。今年的工作安排提出建立社会共治激励机制，畅通投诉举报渠道，落实举报奖励专项资金，调动消费者、新闻媒体、志愿者等社会各方参与的积极性。支持行业协会制定行规行约、自律规范和职业道德准则，监督生产经营活动，交流沟通食品安全风险信息，加强行业自律。还提出把公众参与、专家论证纳入行政决策法定程序，积极发挥专家学者咨政启民作用。促进第三方机构在检验检测、合规性检查和认证等方面发挥作用。开展食品安全责任保险试点，探索建立政府、保险机构、企业、消费者多方参与互动的激励约束机制和风险防控机制。

加大硬件与软件投入力度，提升基础能力水平

食品安全监管的基础能力建设一直是食品安全工作的薄弱环节，2015年工作提出要落实“十二五”规划，解决基层监管能力薄弱问题，要开展“餐桌污染”治理工作，推进食品安全城市、农产品质量安全县创建试点、出口示范区建设试点工作。另外还要向前看，编制“十三五”规划，完善下一个五年国家食品安全治理体系和治理能力建设规划，加快提升农产品质量和食品安全保障水平。

在加强食品安全监管能力建设方面，今年的工作安排提出要重点提高风险监测和评估能力，制定农产品和食品安全风险评估办法及未来五年工作规划，组织实施年度优先风险评估和应急评估项目。加强技术创新和基层执法装备配备，开展食品和食用农产品中危害物监测识别等关键技术研究，加快研发一批适用于快速检测、应急监测的检测方法、试剂、设备，以及适合基层监管执法的移动执法终端。强化检验检测能力建设，扩大县级食品安全检验检测资源整合试点。要加快信息化建设步伐。建设统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台，加快食品安全监管信息化工程、食品安全风险评估预警系统、重要食品安全追溯系统、农产品质量安全追溯管理信息平台等项目实施进度，推进进出口食品安全风险预警信息平台建设，加快建设“农田到餐桌”全程可追溯体系。

通过这些基础能力的提升，可以为食品安全监管的快捷高效打下良好的基础。

狠抓督促落实，强化责任措施

法律法规的实施效果贵在落实，2015年工作安排提出要通过加强领导、落实任务分工 、强化督查考评与严格责任追究等措施来强化落实。尤其是提出将食品安全全面纳入地方政府绩效考核、社会管理综合治理考核范围，考核结果作为综合考核评价领导班子和相关领导干部的重要依据，严肃追究失职渎职工作人员责任等落实到位，将建立一套奖惩分明的激励体系。

专家解读《2015年食品安全重点工作安排》